บทวิพากษ์ "โครงการพัฒนากทม. ให้เป็นเมืองศูนย์กลางของภูมิภาค"

โครงการนี้มีชื่อเต็มว่า "การศึกษาเพื่อพัฒนากรุงเทพมหานครเป็นเมืองศูนย์กลางของภูมิภาค" จัดทำโดย บริษัท กรุงเทพธนาคม จำกัด ปี ๒๕๕๐ เพื่อเสนอต่อกรุงเทพมหานคร ผู้เขียนบังเอิญได้รายงานการศึกษามาฉบับหนึ่ง ก็เลยลองลับสมองตนเองด้วยการวิพากษ์รายงานฉบับนี้เสียเลย โดยมีวัตถุประสงค์ในเชิงวิชาการเป็นพื้น

รายงานฉบับนี้ได้วิเคราะห์จุดเด่นจุดด้อยของกรุงเทพฯ และปริมณฑลไว้ว่า
จุดเด่น
- ปัจจัยด้านคุณภาพชีวิต โดยเฉพาะการดูแลรักษาสุขภาพโดยภาคเอกชน
- โครงสร้างพื้นฐานด้านการศึกษาโดยเฉพาะในภาคเอกชน
จุดอ่อน
- สภาพที่เอื้ออำนวยต่อการดำเนินธุรกิจ เช่น กฎระเบียบต่าง ๆ
- โครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวก
- โครงสร้างทางเศรษฐกิจและลักษณะเด่นทางอุตสาหกรรม

เมื่อผู้เขียนวิเคราะห์ในรายละเอียด จึงได้ศักยภาพและข้อจำกัดของกทม. และปริมณฑล ดังนี้
- ตำแหน่งที่ตั้งเป็นศูนย์กลางของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่ก็มีข้อจำกัดทำให้ต้อง “รู้จักเจียมตัว”
ตามแนวตะวันออก-ตะวันตก อยู่สุดขอบของทวีปเอเชีย
ตามแนวเหนือ-ใต้ มีคู่แข่งที่มีขีดความสามารถในการแข่งขันสูงกว่า ตั้งแต่ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ จีน สิงคโปร์ และออสเตรเลีย
- มีศูนย์กลางการขนส่งระดับนานาชาติ ซึ่งมี Multiplier Effects สูง และมีพื้นที่รองรับกิจกรรมจาก Multiplier Effects ครบสมบูรณ์ ทั้งกิจกรรมที่ต้องการอยู่ในเมือง (กรุงเทพฯ) และกิจกรรมที่ต้องอยู่นอกเมือง (ปริมณฑล) : การผลิตที่ต้องอยู่ใกล้ตลาด เช่น อุตสาหกรรมเครื่องประดับและอัญมณี
- ความได้เปรียบของการเป็นเมืองทำให้มีสถาบันการศึกษาชั้นนำอยู่เป็นจำนวนมาก เป็นแหล่งของเทคโนโลยีและแรงงานทักษะสูงซึ่งต้องการบริการพื้นฐานแบบเมือง จึงสามารถสนับสนุนความต้องการของอุตสาหกรรมบริการขั้นกลางและขั้นสูง เช่น การฟื้นฟูสุขภาพและการแพทย์แผนไทย
- มีการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างไม่คุ้มประโยชน์ทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตศูนย์กลางเมือง มี F.A.R. ที่ในสภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินจริงมีระดับต่ำ และมีปัญหา Super Block ซึ่งมาตรการทางตรง (กฎหมาย) ไม่ประสบความสำเร็จ ควรหันมาใช้มาตรการทางอ้อมแทน
- เริ่มประสบปัญหาความเสื่อมโทรมและการปรับตัวเข้ากับยุคสมัยของพื้นที่กลางเมืองเดิม ซึ่งมีศักยภาพทางที่ตั้งและระยะทางจากทุกจุดของเมืองที่สั้นที่สุด เช่น ย่านตึกแถวทิ้งร้างบริเวณถนนบำรุงเมืองและถนนเพชรบุรี
- ปัญหาด้านการจราจรและขนส่ง ซึ่งต้นเหตุอยู่ที่การมีอุปทาน (Supply) ที่น้อยกว่ามาตรฐานมาก (มีพื้นที่ถนนเพียง 8-10% เมื่อเทียบกับพื้นที่เมืองทั้งหมด ในขณะที่เมืองขนาดใหญ่ที่ดีควรมีพื้นที่ถนน 25-30%) มาตรการด้านอุปสงค์ (Demand) จึงไม่ประสบความสำเร็จ เพราะต้นเหตุอยู่ที่อุปทานไม่พอ ไม่ใช่มีพอแล้วแต่ใช้ไม่สอดคล้องกับอุปสงค์ซึ่งปัญหานี้เป็นปัญหาเฉพาะพื้นที่ ไม่สามารถลอกเลียนวิธีการแก้ปัญหาจากกรณีศึกษาอื่นใดมาใช้แทนกันได้
- ปัญหาด้านโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งต่อเนื่องมาจากปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจและปัญหาด้านการจราจรและขนส่ง ทำให้ไม่สามารถให้บริการได้อย่างทั่วถึง หรือมีบริการเกินกว่าความต้องการของกิจกรรม นำมาสู่การไม่คุ้มประโยชน์ในการให้บริการ
- ความเป็นเมืองใหญ่ทำให้ต้นทุนในการผลิตและบริการสูง และขาดแคลนวัตถุดิบประเภททรัพยากรธรรมชาติ ส่งผลให้จำนวนสาขาการผลิตถูกจำกัดลง
- ปัญหาด้านองค์กรผู้รับผิดชอบที่มีจำนวนมากและทำหน้าที่ซ้ำซ้อนกันเป็นปัญหาด้านการจัดการ แต่สามารถจัดการได้ด้วยการประสานงาน ไม่จำเป็นต้องจัดรูปแบบองค์กรใหม่

รายงานฉบับนี้ได้เสนอแนะแนวทาง "การเลื่อนชั้นห่วงโซ่มูลค่า" (Moving up the value chain) ซึ่งในมุมมองของผู้เขียนเห็นว่าแนวความคิดนี้ต้องกการบริหารจัดที่ไม่สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรระดับท้องถิ่นอย่างกรุงเทพมหานคร
- การเลื่อนชั้นห่วงโซ่มูลค่ามีความจำเป็นที่จะต้องทำในระดับของการวางแผนพัฒนาประเทศหรือใหญ่กว่านั้น
- การเลื่อนชั้นของพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง คือการหายไปของห่วงโซ่หนึ่งชิ้น จำเป็นต้องมีห่วงโซ่ใหม่มาแทน หรือพัฒนาห่วงโซ่เก่าให้รับแรงได้เพิ่มขึ้น
- การเลื่อนชั้นก็ต้องไปเจอคู่แข่งในชั้นที่เลื่อนขึ้นไปอีกด้วย เหมือนกับนักมวยเพิ่มน้ำหนักเพื่อเลื่อนรุ่นขึ้นไป ด้วยลักษณะดังกล่าว จึงต้องการการตัดสินใจและสนับสนุนจากองค์กรที่ใหญ่กว่าองค์กรระดับท้องถิ่น
- การเลื่อนชั้นห่วงโซ่มูลค่าต้องการการปรับปรุงและพัฒนากิจกรรมทางเศรษฐกิจที่อยู่ในห่วงโซ่ต่ำกว่า ซึ่งอาจหมายถึงการย้ายฐานซึ่งต้องใช้เวลาการเปลี่ยนแปลงค่อนข้างนาน

เมื่อ "การเลื่อนชั้นห่วงโซ่มูลค่า" ไม่ใช่ทางออกที่ดี ผู้เขียนจึงเสนอแนวทางในการพัฒนาเอาไว้ว่า
แนวความคิด Supply Chain กำลังเป็นแนวทางสำคัญในการวางแผนพัฒนาในทุกระดับ เพราะกล่าวถึงว่า จะใช้วัตถุดิบอะไร เพื่อผลิตอะไร ขนส่งจากที่ไหน จำนวนเท่าไหร่ ในเวลาใด ด้วยยานพาหนะอะไร ส่งไปให้ใคร เมื่อถึงมือผู้รับ ก็เริ่มวงจรแบบนี้ใหม่อีกครั้ง ต่อเนื่องไปเรื่อย ๆ ซึ่งแนวทาง supply chain สามารถทำได้ขับเคลื่อนได้โดยระดับท้องถิ่นอย่างกรุงเทพมหานครสำหรับกรุงเทพฯ และปริมณฑล สามารถแบ่งกลุ่มตามลักษณะของ Supply Chain ได้เป็น ๔ กลุ่ม

กลุ่ม ๑ หมายถึง การผลิตหรือบริการที่มีห่วงโซ่อุปทานจบสมบูรณ์ในกรุงเทพฯ และปริมณฑล เป็นการผลิตที่อาศัยความเชี่ยวชาญเฉพาะของการเป็นเมืองหลวงของประเทศไทย เช่น การฟื้นฟูและรักษาสุขภาพโดยภาคเอกชน ซึ่งพึ่งพาความรู้ ความเชี่ยวชาญ และฝีมือของแพทย์และพยาบาลคนไทย ที่มีฝีมือทัดเทียมกับชาติอื่น ๆ แต่มีความเอาใจใส่และบริการที่ดีกว่า ด้วยค่าบริการที่ถูกกว่า
การผลิตกลุ่มนี้นับเป็นกลุ่มที่มีศักยภาพและขีดความสามารถในการแข่งขันสูง และดำเนินการพัฒนาได้ง่ายและรวดเร็ว เพราะอยู่ภายใต้การจัดการขององค์กรท้องถิ่นเป็นหลัก จึงมีโอกาสที่จะเป็นตัวนำที่จะทำให้กรุงเทพฯ เป็นศูนย์กลางของภูมิภาคได้

กลุ่ม ๒ หมายถึง การผลิตหรือบริการที่มีห่วงโซ่อุปทานทั้งหมดอยู่ในประเทศไทย โดยมีกรุงเทพฯ และปริมณฑลเป็นศูนย์กลางของการผลิตที่มีห่วงโซ่มูลค่าสูงที่สุดในห่วงโซ่อุปทานทั้งหมด เช่น อุตสาหกรรมเครื่องประดับและอัญมณี ซึ่งใช้วัตถุดิบเป็นทรัพยากรธรรมชาติภายในประเทศ ผ่านกระบวนการต่าง ๆ ที่อยู่นอกกรุงเทพฯ และปริมณฑลมาเรื่อย ๆ จนมาจบที่กรุงเทพฯ เพราะขั้นสุดท้ายคือการออกแบบและประกอบตัวเรือนที่ต้องการความได้เปรียบของการอยู่ในเมือง และการอยู่ใกล้สนามบินเพื่อส่งออกได้รวดเร็วและปลอดภัย กลุ่มนี้เป็นการผลิตที่มีศักยภาพในการพัฒนาค่อนข้างสูง เนื่องจากองค์กรที่เกี่ยวข้องกับห่วงโซ่อยู่ภายในประเทศทั้งหมด ผลประโยชน์ที่ได้กระจายไปทั่วทั้งประเทศ แต่ต้องการการประสานที่ดีในระดับที่ใหญ่กว่าท้องถิ่น

กลุ่ม ๓ หมายถึง การผลิตหรือบริการที่มีห่วงโซ่อุปทานบางส่วนอยู่ภายในประเทศและบางส่วนอยู่ในประเทศอื่น โดยมีกรุงเทพฯ และปริมณฑลเป็นศูนย์กลางของการผลิตที่มีห่วงโซ่มูลค่าสูงที่สุดในห่วงโซ่อุปทานทั้งหมด เช่น การท่องเที่ยวในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่มีกรุงเทพฯ และปริมณฑลเป็นประตูเชื่อมต่อกับโลกและเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่มีเอกลักษณ์ของเมืองในทวีปเอเชีย และเป็นจุดส่งถ่ายนักท่องเที่ยวไปสู่แหล่งท่องเที่ยวประเภทอื่น ๆ ในภูมิภาค กลุ่มนี้เป็นสาขาที่มีมูลค่าสูง แต่ศักยภาพของประเทศไทยเป็นศูนย์กลางได้แค่การผลิตที่จำกัดเพียงแค่ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ การผลิตที่มี catchment area ใหญ่กว่านี้ยังไม่สามารถแข่งขันได้

กลุ่ม ๔ หมายถึง การผลิตหรือบริการที่มีห่วงโซ่อุปทานบางส่วนอยู่ภายในประเทศและบางส่วนอยู่ในประเทศอื่น โดยมีศูนย์กลางของห่วงโซ่อุปทานอยู่ที่อื่น ที่ไม่ใช่กรุงเทพฯ และปริมณฑล เช่น อุตสาหกรรม Animation ระดับนานาชาติ ซึ่งใช้กรุงเทพฯ เป็นแหล่งผลิตบางส่วน แต่มีศูนย์กลางอยู่ที่สหรัฐอเมริกา กลุ่มนี้มีมูลค่าในภาพรวมสูง แต่เม็ดเงินที่ตกอยู่ในกรุงเทพฯ มีไม่มากนัก จึงเป็นการผลิตที่ยังคงให้การสนับสนุน แต่ไม่ใช่สาขาหลัก

เมื่อได้มาสี่กลุ่มแล้ว แนวทางในการพัฒนาควรจะ
- กรุงเทพฯ ยังขีดจำกัดในการพัฒนา ดังนั้น การเป็นศูนย์กลางสำหรับกรุงเทพฯ และปริมณฑล ไม่ใช่การเป็นศูนย์กลางในทุก ๆ ด้าน แต่เป็นศูนย์กลางในด้านที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านและมีขีดความสามารถในการแข่งขันสูงกว่าเมืองอื่น ๆ ส่วนด้านที่ไม่เชี่ยวชาญก็ต้องยกให้เมืองอื่นเป็นศูนย์กลางไป
- สำหรับองค์กรท้องถิ่น (กรุงเทพมหานคร) การจัดลำดับความสำคัญในการพัฒนา ควรเริ่มจากการผลิตหรือบริการกลุ่ม ๑ ไล่ไปจนถึงกลุ่ม ๔ ซึ่งเรียงตามความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านที่ผูกพันกับตำแหน่งที่ตั้งและเอกลักษณ์ของกรุงเทพฯ (เน้นที่ supply chain เป็นหลัก)
- สำหรับองค์กรระดับชาติ การจัดลำดับความสำคัญในการพัฒนาจะสวนทิศทางกับท้องถิ่น เพราะต้องเริ่มจากการผลิตหรือบริการที่มีมูลค่ามากกับประเทศมากที่สุด คือ กลุ่ม ๓ ย้อนกลับมาสู่กลุ่ม ๑ ส่วนกลุ่ม ๔ เป็นการผลิตเสริมเท่านั้น (เน้นที่ value chain เป็นหลัก)
- การมีแนวทางกลับทิศทางกันระหว่างระดับท้องถิ่น (มุ่งที่ supply chain) กับระดับชาติ (มุ่งที่ value chain) ไม่ใช่ความขัดแย้ง แต่เป็นการแบ่งความรับผิดชอบที่เหมาะสมกับพันธกิจและหน้าที่ขององค์กรแต่ละระดับ จึงต้องการการประสานที่ดี เพื่อให้การพัฒนาสอดคล้องกันได้ แม้ว่าจะมีลำดับความสำคัญแตกต่างกันก็ตาม