ประชาชนคือผู้เป็นใหญ่ในแผ่นดิน : ประชาธิปไตยกับกระบวนการพัฒนาเมือง

ผู้เขียนเคยอ่านเรื่องสั้นของพลตำรวจเอก วสิษฐ์ เดชกุญชร แล้วเกิดความประทับใจในข้อเขียนช่วงหนึ่งของเรื่องสั้นที่กล่าวถึงการตัดสินใจของคนกลุ่มหนึ่ง เป็นการสนทนาของเพื่อนสองคนที่ปรึกษากันว่าจะทำตามเสียงส่วนใหญ่หรือไม่ทำ ข้อความนั้นมีใจความว่า “นายน่ะเป็นคนบ้าประชาธิปไตย บ้าเสียจนถ้าคนหมู่มากชี้ไปที่คนคนหนึ่งแล้วบอกว่า นั่นคือหมา นายก็จะเชื่อว่าคนคนนั้นเป็นหมา โดยไม่สงสัยเลยแม้แต่น้อย” ในมุมมองของผู้เขียนแล้ว ข้อเขียนของท่านวสิษฐ์ได้สะท้อนมุมมองของคำว่า “ประชาธิปไตย” ในสังคมไทยได้อย่างชัดเจนว่า คนไทยส่วนใหญ่ตีความว่า ประชาธิปไตยคือการตัดสินใจกระทำหรือไม่กระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง โดยใช้ฉันทามติของคนหมู่มากเป็นหลัก ซึ่งแนวความคิดนี้ไม่สอดคล้องกับความหมายของ “ประชาธิปไตย” ในแง่มุมของการพัฒนาเมืองแต่อย่างใด

เราท่องจำกันมาตั้งแต่เด็ก ๆ ว่า “ประเทศไทยมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข” แต่ความหมายของคำว่า “ประชาธิปไตย” คืออะไรกันแน่ แต่ละคนก็ต่างตีความไปตามความรู้สึกหรือจากพื้นฐานความรู้ของตนเอง คนส่วนใหญ่มักจะให้ความหมายว่า “ประชาธิปไตย” คือการกระทำหรือตัดสินใจตามเสียงส่วนใหญ่ ส่วนวิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี ได้ให้ความหมายในทางวิชาการเอาไว้ว่า ประชาธิปไตย (Democracy) คือแนวคิดที่เชื่อว่าประชาชนมีสิทธิที่จะปกครองตนเอง ซึ่งแตกต่างจากแนวคิดก่อนหน้า ที่เชื่อว่าประชาชนมีชีวิตอยู่เพื่อเสริมสร้างบารมีหรือความมั่งคั่งให้กับกษัตริย์ หรือมีชีวิตตามความต้องการของพระเจ้า นั่นหมายความว่า การเป็นประชาธิปไตยเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันในทุก ๆ แง่มุม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องสิทธิพื้นฐาน และการเข้าถึงบริการสาธารณะ

สำหรับการพัฒนาเมืองภายใต้ระบอบประชาธิปไตย เป็นเรื่องที่จะต้องถกเถียงกันอีกมากถึงสิทธิของประชาชนที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากผลของการพัฒนาเหล่านั้น ประเด็นสำคัญคือ ถ้าเราตีความว่า “ประชาธิปไตย” คือการทำตามเสียงส่วนใหญ่ของประชาชน สังคมจะทำอย่างไรกับคนส่วนน้อยที่ไม่เห็นด้วยกับนโยบายหรือแผนพัฒนาเมือง หรือคนกลุ่มน้อยที่จะได้รับผลกระทบด้านลบจากการวางแผน พวกเขาเหล่านี้ควรจะได้รับการตอบสนองอย่างไร หรือจะบอกว่าคนหมู่มากไม่เห็นด้วยกับความเห็นของพวกคนกลุ่มน้อยเหล่านี้ เราต้องทำตามความเห็นของคุณหมู่มาก ส่วนคนกลุ่มน้อยก็ต้องยอมไปตามกระแสสังคมไปสิ ถ้าการพัฒนาเมืองตีความคำว่า “ประชาธิปไตย” แบบนี้ การออกแบบทางเท้าเพื่อตอบสนองคนพิการก็คงไม่เกิดขึ้น เพราะคนพิการเป็นคนกลุ่มน้อยของสังคม การออกแบบเมืองก็คงสนใจเพียงแค่วิถีชีวิตของคนที่นับถือศาสนาพุทธเท่านั้น ส่วนความเชื่อและวิถีของศาสนาอื่น ๆ ไม่ควรจะได้รับความสนใจเพราะเป็นคนกลุ่มน้อยของประเทศ เป็นต้น แนวทางประชาธิปไตยแบบนี้เป็นเรื่องที่ถูกต้องและเป็นผลดีต่อสังคมหรือ

ถ้าจะวิเคราะห์ความหมายของ “ประชาธิปไตย” ในการพัฒนาเมือง คงจะต้องย้อนกลับไปดูประวัติศาสตร์ของกระบวนการวางแผน (Planning Procedure) ซึ่งพัฒนาไปพร้อมกับความเข้มแข็งของประชาชนภายใต้ระบอบประชาธิปไตย โดยแบ่งออกได้เป็น ๓ ช่วง ช่วงแรกคือเมื่อยุคเริ่มต้นแห่งประชาธิปไตย การตัดสินใจในประเด็นต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเมืองยังคงอยู่ในมือของนักวางแผนเพียงคนเดียว เพราะสังคมในยุคเริ่มต้นประชาธิปไตยยังคงมีความแตกต่างกันอย่างมากระหว่างกลุ่มคนที่เป็นชนชั้นปกครองกับพลเมืองปกติ ทั้งในด้านฐานะทางสังคมและความรู้ความสามารถ สังคมยุคนั้นกำหนดเอาไว้ว่าพลเมืองปกติไม่มีความรู้พอที่จะตัดสินใจในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับส่วนรวมได้ และควรจะเป็นชนชั้นปกครองที่จะทำหน้านั้น เนื่องจากมีความรู้ความสามารถมากกว่า แนวความคิดทางสังคมดังกล่าวนำมาซึ่งเมืองในอุดมคติต่าง ๆ เช่น อุทยานนคร (Garden City) โดย Ebenezer Howard แนวความคิด Broadacre City ของ Frank Lloyd Wright ข้อเสนอ Radiant City ของ Le Corbusier หรือที่มีสร้างจริงแบบ Brasilia ที่ออกแบบโดย Oscar Niemeyer และ Lucio Costa เมืองเหล่านี้ถูกออกแบบตามความคิดของ “ประชาธิปไตย” ในยุคนั้น จึงเป็นความคิดรวบยอดของนักวางแผนเพียงคนเดียวเป็นหลัก โดยใช้วิจารณญาณของตนเองคาดเดาเอาว่ากลุ่มคนต่าง ๆ ที่อยู่ในเมืองมีพฤติกรรมอย่างไรและควรจะมีความต้องการอย่างไร แล้วก็ออกแบบเมืองมาเพื่อตอบสนองความต้องการที่ตนเองนึกขึ้นมา ผลที่ออกมาก็คือเมืองเหล่านั้นไม่ประสบความสำเร็จตามวัตถุประสงค์ เพราะผลงานออกแบบและแผนพัฒนาที่ออกมาไม่ตรงกับความต้องการจริงในสังคม

ช่วงที่สองคือเมื่อยี่สิบปีที่ผ่านมา โลกแห่งการวางแผนได้ยอมรับถึงข้อบกพร่องของการวางแผนแบบนักวางแผนคนเดียวเป็นผู้มีอำนาจแบบเบ็ดเสร็จ รวมถึงแนวความคิดประชาธิปไตยเริ่มถ่ายโอนอำนาจออกไปสู่ประชาชนมากขึ้น แม้ว่าภาครัฐยังคงมีอำนาจสูงในการพัฒนาเมืองอยู่ แต่ประชาชนก็มีสิทธิมากขึ้นในการที่แสดงออก แสดงความคิดเห็นและเรียกร้องเพื่อตอบสนองความต้องการของตนเอง กระบวนการวางแผนที่ทำตัดสินใจทุกขั้นตอนด้วยนักวางแผนเพียงคนเดียวไม่สามารถตอบสนองความต้องการของสังคมที่ซับซ้อนและหลากหลากมากขึ้นได้ อีกทั้งศาสตร์แห่งการวางแผนได้ขยายขอบเขตด้านเนื้อหากว้างขึ้นกว่าเดิมมาก จากเพียงแต่การวางแผนพัฒนาด้ายกายภาพเพียงอย่างเดียว ก็ได้ขยายไปครอบคลุมถึงด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมด้วย ผลของความต้องการที่เพิ่มขึ้นทำให้การวางแผนต้องการความเชี่ยวชาญทางลึกจากนักวางแผนเฉพาะด้าน ทำให้กระบวนการวางแผนต้องมีสมาชิกเพิ่มมากขึ้น กลายเป็นคณะทำงานวางแผนพัฒนาเมือง ซึ่งประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านการวางแผนเฉพาะด้านจำนวนมาก ได้แก่ สถาปนิก วิศวกรขนส่งและจราจร วิศวกรไฟฟ้า วิศวกรสุขาภิบาล นักสิ่งแวดล้อม นักประชากรศาสตร์ นักสังคมศาสตร์ นักเศรษฐศาสตร์ ฯลฯ ซึ่งจะต้องทำงานร่วมกันเพื่อสร้างแผนพัฒนาเมืองที่ครอบคลุมและตอบสนองความต้องการของประชาชนในทุก ๆ ด้าน แม้ว่ากระบวนแบบนี้ดูเหมือนว่าจะสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะคณะทำงานเป็นผู้เชี่ยวชาญจากทุกประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเมืองและมีการตัดสินใจในรูปของคณะทำงาน ไม่ใช่นักวางแผนสาขาใดสาขาหนึ่งมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการตัดสินใจ ส่งผลให้ปัญหาด้านเทคนิคอันซับซ้อนในแต่ละศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนหมดไป แต่แผนพัฒนาเมืองที่เกิดขึ้นจากกระบวนการวางแผนแบบนี้ยังมีปัญหาสำคัญเรื่องการยอมรับจากประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจากแผนพัฒนาเมือง ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่สำคัญของประสิทธิภาพของแผน

ช่วงสุดท้าย ได้พยายามแก้ปัญหาการยอมรับจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ได้รับผลกระทบจากแผนพัฒนาเมือง เมื่อประมาณสิบปีที่ผ่านมา มนุษย์ได้ตีความคำว่า “ประชาธิปไตย” ในรูปแบบใหม่ว่าทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกัน ไม่ได้แยกฐานะ ชาติกำเนิด กลุ่มบุคคล หรือลักษณะเฉพาะอันใดก็ตาม ทุกคนไม่ว่าจะเป็นคนหมู่มากหรือชนกลุ่มน้อยต้องได้รับสิทธิภายใต้ระบอบประชาธิปไตยอย่างเสมอภาคและเท่าเทียมกัน ผนวกกับความต้องการการจัดการภาครัฐที่ยุติธรรมและมีความโปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ ทำให้ประชาชนเรียกร้องการมีส่วนร่วมกับการวางแผนพัฒนาเมือง ด้วยกระแสสังคมดังกล่าว โลกแห่งการวางแผนจึงปรับเปลี่ยนแนวความคิดครั้งใหญ่ โดยเปลี่ยนตัวผู้รับผิดชอบในการตัดสินใจจากนักวางแผนไม่ว่าจะเป็นคนเดียวหรือคณะทำงานโอนถ่ายมาให้กับประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับแผนพัฒนาเมือง เกิดกระบวนการวางแผนแบบใหม่เรียกว่า “การวางแผนแบบร่วมปรึกษาหารือ” คือให้ประชาชนและกลุ่มบุคคลผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับการพัฒนาเมืองมาร่วมกันเป็นผู้กำหนดแนวทางในการพัฒนาเมือง และตัดสินใจเลือกนโยบายและแผนที่จะใช้ในการพัฒนาเมือง นักวางแผนจะทำหน้าที่เป็นคนกลางที่เชื่อถือได้ โดยมีหน้าที่หลักคือทำแผนทางเลือกตามความเห็นที่ได้รับจากประชาชน ใช้ความรู้ความสามารถในการประเมินผลแผนทางเลือกอย่างเที่ยงตรงและไม่มีอคติ และให้คำปรึกษาและความเห็นตามหลักวิชาการที่ถูกต้องเมื่อประชาชนร้องขอ แต่ไม่มีหน้าที่ในการตัดสินใจเลือกแผน และที่สำคัญคือ หน่วยงานภาครัฐถูกพิจารณาว่าไม่ใช่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการพัฒนาเมือง เพราะความหมายของ “ประชาธิปไตย” ในปัจจุบัน ประชาชนคือเป้าหมายหลักของการวางแผนทุกประเภท หน่วยงานภาครัฐไม่มีสิทธิที่จะตัดสินใจใด ๆ แทนประชาชน แต่มีหน้าที่ปฏิบัติตามความต้องการที่เป็นฉันทามติจากประชาชนเท่านั้น

กระบวนการวางแผนแบบใหม่นี้ได้รับการคาดหวังว่าจะทำให้ได้ผลลัพธ์เป็นแผนซึ่งตรงกับความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริง เพราะเป็นแผนซึ่งตัดการคาดเดาความต้องการของประชาชนออกไป แต่ให้ประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจริงเข้ามามีส่วนร่วมในการวางแผนตั้งแต่ต้น แม้ว่าประชาชนแต่ละกลุ่มจะมีความต้องการที่แตกต่างกัน และมักมีประเด็นของความต้องการที่ขัดแย้งกันอยู่เสมอ แต่ด้วยวิธีการวางแผนแบบร่วมปรึกษาหารือ แผนจะพัฒนามาจากความสมดุลของความต้องการที่หลากหลายของประชาชนแต่ละกลุ่มไม่ว่าจะเป็นคนหมู่มากหรือคนกลุ่มน้อย ความเห็นทั้งหมดจึงได้รับการพิจารณาและตอบสนองเท่าที่ศักยภาพและทรัพยากรของพื้นที่วางแผนจะสามารถตอบสนองได้ ส่วนหน่วยงานภาครัฐที่ตั้งอยู่ได้ด้วยเงินภาษีของประชาชน ดังนั้นจึงควรเป็นประชาชนที่เป็นผู้กำหนดว่าภาครัฐควรจะทำอะไร ไม่ใช่ให้ภาครัฐมาเป็นคนบอกว่าประชาชนควรจะทำอะไร

กระบวนการวางแผนแบบร่วมปรึกษาหารืออาจจะดูว่าเป็นสิ่งใหม่สำหรับโลกแห่งการวางแผน และดูเหมือนว่าจะเป็นความคิดในอุดมคติที่ไม่น่าจะปฏิบัติได้ในโลกแห่งความเป็นจริง แต่หลายประเทศในทวีปยุโรปได้ก้าวเข้าสู่การวางแผนแบบนี้มาสิบกว่าปีแล้ว ตัวอย่างเช่น ประเด็นเกี่ยวกับการพัฒนาสนามบินแฟรงค์เฟริต สหพันธรัฐเยอรมนี กระบวนการวางแผนไม่ได้เริ่มต้นจากแนวความคิดว่าจะสร้างทางวิ่งเพิ่ม แต่กลับเป็นการโยนคำถามให้กับประชาชนว่า “สนามบินแฟรงค์เฟริตเต็มแล้ว เราจะทำอย่างไรดี” ประชาชนบางกลุ่มบอกว่าไม่เห็นเป็นอะไรเลย แค่นี้ก็พอแล้ว เต็มก็เต็มไปสิ บางกลุ่มก็บอกว่าต้องขยายความสามารถในการรับ ซึ่งก็มีวิธีการขยายที่หลากหลาย ทั้งสร้างทางวิ่งใหม่ ย้ายสนามบินทั้งหมด หรือสร้างสนามบินที่สอง ซึ่งแนวความคิดที่หลากหลายนี้ถูกรวบรวมเป็นแผนทางเลือกมากกว่า ๒๐ แผน ภาครัฐไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกำหนดแผนทางเลือกแต่อย่างใด แต่มีหน้าที่เป็นคนกลางผู้ประเมินผลกระทบต่าง ๆ อันเกิดจากแผนทางเลือกแต่ละแผน แล้วส่งกลับไปยังที่ประชุมประชาชนเพื่อเป็นข้อมูลในการตัดสินใจเลือกแผน ในที่สุดที่ประชุมก็ได้ฉันทามติว่าจะสร้างทางวิ่งทางด้านเหนือเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งทางวิ่ง โดยมีข้อกำหนดด้านผลกระทบสิ่งแวดล้อมว่าจะต้องใช้ทางวิ่งใดในเวลาใดบ้างผนวกมาด้วย

จากวิวัฒนาการของประชาธิปไตยและกระบวนการวางแผนพัฒนาเมือง เห็นได้อย่างชัดเจนว่าความหมายของคำว่า “ประชาธิปไตย” เปลี่ยนแปลงตัวเองไปตามกาลเวลาและสภาพสังคม กำแพงที่กั้นระหว่างชนชั้นหรือกลุ่มคนต่าง ๆ ถูกทำลายลงไปอย่างต่อเนื่อง ความเหลื่อมล้ำทางสังคมลดลงไป วิวัฒนาการดังกล่าวได้ส่งผลกระทบมาสู่กระบวนการวางแผนพัฒนาเมือง อำนาจในการตัดสินใจค่อย ๆ เปลี่ยนถ่ายจากมือของนักวางแผนที่เป็นหรือผูกพันกับชนชั้นปกครองมาสู่ประชาชน นักวางแผนและหน่วยงานภาครัฐได้รับบทบาทใหม่ให้เป็นผู้ที่ประชาชนคาดหวังว่าเป็นผู้มีความรู้ความสามารถในการแปลฉันทามติของประชาชนออกมาเป็นแผนพัฒนาเมือง อีกทั้งยังต้องมีความเที่ยงธรรมในการประเมินผลกระทบของแผนอีกด้วย ส่วนบทบาทของผู้ตัดสินใจก็โอนถ่ายไปให้กับประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับการพัฒนาเมือง ซึ่งสอดคล้องกับหลักการของประชาธิปไตยที่ให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง และภาครัฐคอยสนับสนุนอยู่รอบ ๆ

เมื่อย้อนกลับมามองวิวัฒนาการของกระบวนการวางแผนในประเทศไทย พบว่าเรายังคงอยู่ในช่วงที่สอง คือการพัฒนาเมืองประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญในหลาย ๆ ด้าน แต่อำนาจในการตัดสินใจยังคงตกอยู่กับหน่วยงานภาครัฐ ยังไม่ได้ก้าวไปถึงขั้นการถ่ายโอนอำนาจในการตัดสินใจไปสู่ประชาชน แม้ว่าในการวางแผนบางประเภท เช่น การวางผังเมืองรวม ซึ่งตามพระราชบัญญัติการผังเมืองกำหนดการประชุมประชาชนเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการวางผังเมืองรวม โดยมีวัตถุประสงค์ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับการวางแผนมากขึ้น แต่ก็เป็นเพียงแค่การมีส่วนร่วมแบบผิวเผิน คือนักวางแผนของภาครัฐว่างแผนเสร็จเรียบร้อยแล้ว จึงมานำเสนอให้ประชาชนรับทราบ ถ้าประชาชนมีความเห็นแย้ง นักวางแผนก็จะอ้างถึงหลักการทางวิชาการมาเอาชนะประชาชนที่ไม่มีความรู้พื้นฐานด้านการวางแผน การประชุมประชาชนที่ประเทศไทยทำอยู่มีศัพท์เฉพาะว่า “การประชุมประชาชนแบบป้องกัน” (Defensive Public Hearing) เพราะนักวางแผนใช้เวทีประชุมประชาชนเพื่อปกป้องแผนที่ตนเองทำขึ้น แล้วทึกทักเอาว่าการประชุมประชาชนนั้นถือเป็นฉันทามติว่าประชาชนเห็นด้วยกับแผนนั้นแล้ว ซึ่งกระบวนการวางแผนแบบที่ใช้กันอยู่ในประเทศไทยขณะนี้ไม่ได้รับความเห็นชอบจากประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับแผน เราจึงมักพบการแสดงการไม่ยอมรับในรูปแบบต่าง ๆ อยู่เสมอ ตั้งแต่การประท้วงไปจนถึงการฝ่าฝืนกฎหมาย ยิ่งไปกว่านั้น หน่วยงานภาครัฐเองก็ดูเหมือนว่า ยังคงสนุกกับการได้มีอำนาจเหนือประชาชนอยู่เสมอ โดยเฉพาะอย่างยิ่งอำนาจในการตัดสินใจในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเมือง ส่วนประชาชนส่วนหนึ่งก็ยังดูถูกตนเองว่าตนเองไม่มีความรู้ในเรื่องการพัฒนาเมืองแต่อย่างใด ทั้ง ๆ ที่หลักการของการพัฒนาเมืองมีประชาชนเป็นเป้าหมายหลัก ประชาชนจึงต้องเป็นคนบอกเขาอยากได้เมืองอย่างไร ไม่ใช่ให้ภาครัฐมาเป็นผู้กำหนด

ด้วยเหตุผลดังกล่าว ทำให้กระบวนการวางแผนในประเทศไทยยังไม่ก้าวไปสู่การวางแผนแบบ “ร่วมปรึกษาหารือ” ที่มีประชาชนเป็นผู้มีอำนาจในการตัดสินใจ และหน่วยงานภาครัฐเป็นผู้สนับสนุน การพัฒนาเมืองที่เป็นอยู่ในปัจจุบันจึงเป็นเมืองที่ดีในมุมมองของภาครัฐ แต่ไม่ได้สอดคล้องกับความต้องการของผู้ใช้งานจริง ซึ่งก็คือประชาชน ดังนั้นประเทศไทยคงจะต้องรอกระบวนการวางแผนเอาประชาชนเป็นที่ตั้ง และเข้าใจหลักการของประชาธิปไตยที่แท้จริง ที่คำว่า “ประชาธิปไตย” มีความหมายว่า “ประชาชนคือผู้เป็นใหญ่ในแผ่นดิน”